La protección cultural de los Caminos de Santiago y los derechos individuales

1. Aunque caminos de Santiago hay muchos, caminos de Santiago sujetos a un régimen de protección cultural son únicamente aquellos que el ordenamiento interno regula en las normas destinadas a establecer el régimen jurídico de los bienes integrantes del patrimonio cultural, histórico o histórico-artístico. Esto significa que

a) la inscripción de una ruta en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO (en 1992 el llamado Camino Francés, en 2015 los llamados Caminos del Norte) no confiere por sí misma al bien grado alguno de protección cultural pues ello depende de las decisiones que adopten al respecto las autoridades competentes del Estado conforme a la distribución constitucional y estatutaria de competencias;

b) la mera declaración de que una determinada ruta jacobea forma parte del patrimonio cultural y está incluida en alguna de las categorías legalmente previstas (conjunto histórico, territorio histórico, etc.) no es suficiente, pues preciso establecer un régimen jurídico adecuado a las singulares características de los caminos de Santiago, a los que no son de aplicación las normas previstas para bienes de naturaleza más convencional. Es en este régimen donde constarán las medidas de protección cultural, debidamente tipificadas.

A ello hay que añadir que, en el supuesto de que el ordenamiento interno diseñe un régimen jurídico preciso y ajustado a lo que los caminos de Santiago son en tanto que bienes culturales (las rutas, los elementos inmobiliarios asociados a ellas, elementos inmateriales, etc.), es necesario que estén formalmente delimitados (incluyéndose en la delimitación, en su caso, las zonas de amortiguamiento).

En razón de lo anterior, no son muchos los caminos de Santiago respecto de los que puede hablarse, propiamente, de un régimen de protección cultural. Es a estos a los que nos referimos, exclusivamente.

2. No sin mencionar que, como todos los bienes culturales, los caminos de Santiago están al servicio de la efectividad del derecho a acceder a la cultura, que reconoce el artículo 44 de la Constitución, destaquemos que, como el de todos los bienes culturales, el régimen de los caminos de Santiago incide sobre derechos individuales, siquiera lo hace de un modo peculiar.

Centrándonos en las rutas propiamente dichas, en la traza de las mismas –pues en relación los demás elementos que integran el bien cultural no se presentan cuestiones dignas de mención ahora–, es de observar que son el soporte físico del ejercicio de la libertad de circulación por el territorio nacional, constitucionalmente garantizada (artículo 19). La protección cultural determina que dicha libertad no pueda ejercerse de cualquier forma sino únicamente mediante las modalidades compatibles con la misma, lo que alcanza también a la protección ambiental de los caminos (indisociable de la cultural). Por eso –y dejamos al margen los tramos que discurren por suelos urbanos– mientras que los caminos de régimen ordinario (los llamados caminos rurales) pueden recorrerse de cualquier manera que su configuración permita (salvo que se contemple otra cosa por razones ambientales), las rutas jacobeas son de uso preferentemente peatonal, aunque se admitan usos ciclistas y ecuestres (y en ciertos casos muy específicos usos mediante vehículos a motor: acceso único a fincas, vehículos de seguridad y mantenimiento). Adicionalmente, cabe preguntarse si la protección cultural (y ambiental) de las rutas jacobeas es compatible con que ciertos tramos sean objeto de un uso muy intenso, generalmente relacionado con la obtención de la Compostela o credencial del peregrino, que otorga la Iglesia Católica por razones completamente ajenas al estatuto cultural de los caminos de Santiago.

3. El trazado de las rutas afecta de modo diverso a las propiedades colindantes, sometidas a un régimen de prohibiciones y limitaciones, cuya existencia ahora nos limitamos a mencionar. Y el trazado de las rutas en sí obliga a que nos preguntemos por la naturaleza jurídica de las mismas. Son sin duda de uso público, pero eso no significa que sean de dominio público salvo que pertenezcan a una Administración pública pues en nuestro ordenamiento jurídico la demanialidad requiere la concurrencia de dos elementos: la afectación (el uso público) y la titularidad (llámesele, si se quiere, propiedad).

Las normas que regulan los caminos de Santiago aluden precisamente a este asunto, contemplando la posibilidad de expropiar los tramos de propiedad privada o, alternativamente, la de imponer servidumbres de uso público sobre ellos. Esto quiere decir que el trazado de las rutas puede afectar al derecho de propiedad, que el artículo 33 de la Constitución garantiza. Vaya por delante que el uso público de las rutas jacobeas no es apto para fundar la usucapión de las mismas ni tampoco (aunque aquí convergen razones diversas) la de las servidumbres de paso público. De todas formas, si se considerara lo contrario, el plazo a computar a los efectos de la prescripción adquisitiva sólo podría comenzar a partir de la delimitación formal de las rutas, no antes.

En términos de principio, la expropiación forzosa de los tramos privados está causalmente justificada por razones similares a las que el Tribunal Constitucional ha enunciado al hilo de la previsión en una ley autonómica de la expropiación para constituir rutas senderistas. Incluso puede ser una solución óptima si se considera que conviene unificar la propiedad o titularidad de las rutas (integrándolas en el patrimonio autonómico), pero esta pretensión, no carente de fundamento, choca con el obstáculo de que como no pocos tramos son de titularidad local su expropiación es harto difícil dada la inalienabilidad del dominio público, por lo que la potestad sólo podría ejercerse sobre los de propiedad privada (incluidos los que forman parte de montes vecinales en mano común).

Con todo, la expropiación suscita el problema de su proporcionalidad si, como enseña la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no procede acudir a ella cuando otras medidas menos gravosas para el derecho de propiedad permiten obtener el resultado pretendido. En nuestro caso, asegurar sin resquicio alguno el uso público de las rutas y permitir a la Administración el ejercicio completo de sus potestades de defensa de la integridad del bien, su uso cultural y su calidad ambiental. Desde este punto de vista, y como alternativa a la expropiación forzosa, cabe pensar en la imposición de servidumbres de uso público (prevista, como hemos indicado, en las normas que regulan la protección cultural de los caminos de Santiago), que pueden ser protegidas administrativamente por las técnicas previstas en la legislación de patrimonio de las Administraciones públicas.

Aunque puede considerarse que no es necesario adoptar decisiones que repercuten sobre la propiedad privada si en la práctica no se presentan conflictos o lo hacen muy esporádicamente, no está de más señalar que el Derecho no sirve sólo para resolver problemas, sino también para prevenirlos y que nunca se sabe cuándo, cuáles y cuántos pueden presentarse. Además, la completa protección cultural de los caminos de Santiago reclama que las Administraciones públicas competentes se involucren decididamente en la misma, más allá del dictado de medidas y reglamentaciones muy útiles e importantes pero quizá sesgadas hacia la consideración de los mismos como un recurso eminentemente turístico.

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